中国新时期退耕还林（草）工程的经济分析

摘要

Abstract

引言：“2605项目”留下的思考

第1章 导论

1.1 研究背景分析

1.1.1 中国新时期退耕还林（草）工程的实施背景

1.1.2 中国新时期退耕还林（草）工程的特点

1.2 研究的意义和目的

1.2.1 研究的意义

1.2.2 研究的目的

1.3 研究的内容、思路与本书的结构和特色

1.3.1 本书的主要研究内容

1.3.2 研究思路与本书结构

1.3.3 本书的特色与创新

1.4 小结

第2章 中国新时期退耕还林（草）工程的相关概念与政策解析

2.1 退耕还林（草）工程的科学涵义

2.1.1 退耕还林（草）工程的概念论争

2.1.2 退耕还林（草）工程的科学内涵

2.1.3 退耕还林（草）工程的生态、经济和社会效益目标

2.2 退耕还林（草）工程实施的理论基础分析

2.2.1 退耕还林（草）工程的生态学理论基础

2.2.2 退耕还林（草）工程的生态经济学理论基础

2.2.3 退耕还林（草）工程的环境经济学理论基础

2.2.4 退耕还林（草）工程的土地经济学理论基础

2.2.5 退耕还林（草）工程的可持续发展理论基础

2.3 中国新时期退耕还林（草）政策评析

2.3.1 中国新时期退耕还林（草）的基本政策

2.3.2 中国新时期退耕还林（草）工程的具体政策体系

2.3.3 中国退耕还林（草）政策设计中存在的一些问题

2.4 小结

第3章 国内外退耕还林（草）工程的实践与评析

3.1 中国退耕还林（草）工程的实践与简评

3.1.1 中国退耕还林（草）的历史演变与未来走向

3.1.2 中国2003年底退耕还林（草）政策重大调整问题分析

3.1.3 中国退耕还林（草）政策执行中存在的主要问题

3.2 中国新时期退耕还林（草）实践的案例分析——以河南省三门峡为例

3.2.1 河南省三门峡市退耕还林工程实施的基本情况

3.2.2 河南省三门峡市退耕还林工程建设的成绩、经验与问题

3.2.3 河南省三门峡市退耕还林工作今后改进方向的思考

3.3 国外退耕还林（草）的实践、政策与启示

3.3.1 国外退耕还林（草）的概况

3.3.2 发达国家实施退耕还林（草）的背景分析

3.3.3 发达国家退耕还林（草）实践的评价与启示

3.4 小结

第4章 中国退耕还林（草）工程实施的前提条件：粮食安全

4.1 粮食安全的基本涵义

4.1.1 粮食安全的概念

4.1.2 粮食安全问题对于中国的特殊重要性

4.2 粮食安全与退耕还林（草）工程的关系分析

4.2.1 威胁中国粮食安全的生态因素

4.2.2 退耕还林（草）工程与中国粮食安全的辩证统一关系

4.3 中国退耕还林（草）工程实施后粮食供求形势的变化

4.3.1 中国1990-2003年的粮食供求与市场波动

4.3.2 中国1999-2003年粮食产量大幅度减少的原因分析

4.3.3 国家2004年粮食“新政”与以后粮食生产形势的改观

4.4 小结

第5章 中国退耕还林（草）工程启动阶段的经济分析

5.1 补贴在中国退耕还林（草）工程中的重要性与变动趋势分析

5.2 退耕还林（草）补贴的性质分析

5.2.1 环境的破坏者

5.2.2 需要救助的贫困者

5.2.3 公共产品的生产者

5.2.4 环境破坏与治理过程中的受害者

5.3 退耕还林（草）补贴效益的经济分析

5.4 补贴对退耕还林（草）工程影响的理论分析

5.4.1 补贴对退耕还林（草）工程影响的基本模型

5.4.2 退耕还林（草）中“差别补贴”的重要性分析

5.4.3 一般意义上对退耕农户实施补贴的模型

5.5 退耕还林（草）补贴标准确定的理论分析

5.5.1 补贴标准确定的依据

5.5.2 补贴标准确定的理论模型

5.6 中国退耕还林（草）补贴政策的实证分析

5.6.1 退耕还林（草）补贴的数量与分配

5.6.2 我国退耕还林（草）工程补贴标准高低分析

5.6.3 结论与原因分析

5.7 退耕还林（草）效益的阶段性和补贴期限探讨

5.7.1 退耕还林（草）效益的阶段性

5.7.2 延长补贴期限的理由

5.7.3 国家补贴期限的适时调整

5.8 小结

第6章 中国退耕还林（草）工程推进阶段的经济分析

6.1 退耕还林（草）工程推进阶段的特点

6.2 退耕还林（草）工程的“成本-收益”分析与各参与主体的利益均衡

6.2.1 退耕还林（草）工程的总体“成本-收益”分析

6.2.2 退耕还林（草）工程各个参与主体的“成本-收益”分析

6.3 退耕还林（草）工程中农户私人目标与政府目标的冲突

6.4 退耕还林（草）工程实施中各参与主体博弈分析

6.4.1 中央政府与地方政府的博弈

6.4.2 地方政府之间的博弈

6.4.3 政府与退耕农户的博弈

6.4.4 退耕农户之间的博弈

6.4.5 博弈分析的结论与讨论

6.5 退耕还林（草）工程中的委托-代理分析

6.5.1 委托-代理理论概述

6.5.2 委托-代理理论在中国退耕还林（草）工程中的应用

6.6 小结

第7章 中国退耕还林（草）工程后退耕阶段的经济分析

7.1 退耕还林（草）工程可持续的关键：退耕农户收入持续稳定的增加

7.2 退耕还林（草）地区产业结构调整与后续产业发展

7.2.1 结构调整与经济发展的关系分析

7.2.2 中国新时期退耕还林（草）政策为退耕区产业结构的调整奠定了基础

7.3 退耕还林（草）工程中林（草）产权问题研究

7.3.1 产权理论的简单回顾

7.3.2 中国退耕还林（草）工程中林（草）产权问题分析

7.4 退耕还林（草）后生态补偿问题研究

7.4.1 生态补偿概念的演变与发展

7.4.2 退耕还林（草）生态补偿释义

7.4.3 退耕还林（草）生态补偿的标准与依据

7.4.4 退耕还林（草）生态补偿的机制分析

7.4.5 中国退耕还林（草）生态补偿制度的探索与实践

7.5 小结

第8章 建立中国退耕还林（草）长效机制的政策建议研究

8.1 从国家安全战略的高度出发，确保国家粮食安全

8.1.1 粮食安全问题事关国家安危，决不可掉以轻心

8.1.2 建立国家和退耕区两级粮食安全机制，确保粮食稳定增长

8.2 制定更科学的退耕还林（草）补贴政策

8.2.1 科学确定不同时空的补贴标准，实行差异化补贴

8.2.2 进一步完善与丰富补贴的形式

8.2.3 适当延长补贴期限

8.3 采用参与式退耕还林（草）方式，充分调动农产参与工程的积极性

8.3.1 农户参与退耕还林（草）方式的重要性

8.3.2 参与式方法的基本原理

8.3.3 参与式方法在退耕还林（草）中的应用——参与式退耕还林（草）

8.4 引入市场机制，实现退耕还林（草）经营模式的创新

8.4.1 进一步稳定和加强退耕还林（草）中的私人承包制

8.4.2 创新退耕还林（草）经营模式

8.4.3 建立中介组织，改政府操作为市场化运作

8.5 加快退耕还林（草）地区产业结构调整和后续产业的发展

8.5.1 退耕还林（草）地区农业结构调整的基本思路

8.5.2 退耕还林（草）地区产业结构调整和后续产业发展的具体措施

8.6 加强退耕还林（草）工程中的产权制度建设

8.6.1 落实林（草）权

8.6.2 延长土地使用期限

8.6.3 建立土地使用权流转机制

8.6.4 进一步明确土地处置权

8.6.5 制订相应法律，有效保护农产林地的所有权和收益权

8.7 实施林业分类经营，建立退耕还林（草）生态效益补偿制度

8.7.1 林业分类经营的科学内涵

8.7.2 中国林业分类经营的探索与实践

8.7.3 中国退耕还林（草）工程中林业分类经营的应用

8.7.4 建立退耕还林（草）工程的利益分配与生态补偿机制

8.8 建立退耕还林（草）工程监测评估体系

8.8.1 建立退耕还林（草）监测评估体系的必要性

8.8.2 退耕还林（草）监测评估的目的及内容

8.8.3 退耕还林（草）监测评估体系的构建

8.9 小结

第9章 主要研究结论与需要进一步研究的问题

9.1 本书研究的主要结论

9.2 需要进一步研究的问题

参考文献

后记

长期以来，中国在经济落后以及发展战略错误导向的双重作用下，盲目开荒种田，以林（草）换粮，造成了严重的水土流失和生态恶化，已成为影响中国经济社会持续稳定发展的重要制约因素。发端于20世纪90年代中后期的中国新时期退耕还林（草）工程，旨在通过一系列的政策激励，引导与刺激广大农户参与到这项庞大的生态工程建设上来，以实现退耕区的生态重建并进而维持整个中国的生态平衡。
　　近年来，退耕还林（草）工程无论是从广度还是深度上讲都在快速进展，同时在工程从启动到推进的过程中也逐渐暴露出诸多问题。对退耕还林（草）工程实施过程中的一些重要问题，如退耕还林（草）与粮食安全的关系问题，退耕还林（草）补贴标准与补贴期限问题，退耕还林（草）过程中各参与主体的行为互动与利益均衡问题，退耕还林（草）政策实施的内在机理以及进一步优化的问题以及如何建立起退耕还林（草）长效机制问题等，都需要进行更深入系统研究。有鉴于此，本研究以“中国退耕还林（草）工程与政策的经济分析”为题，就上述问题进行一些探索，企图在理论上有些创新，在应用上为有关部门评价、修正中国新时期退耕本研究由“2605项目”切入，讨论了中国新时期退耕还林（草）工程实施的必要性和可行性，并分析了其有别于其他林业生态工程特点，揭示了本研究的特殊性与针对性；从生态学、生态经济学、环境经济学等学科角度揭示了中国退耕还林（草）工程的理论基础，并定义了退耕还林（草）的概念；分“基本政策”和“具体政策”两个层面分析了中国新时期退耕还林（草）政策的科学含义并指出了政策设计中的一些缺陷；研究和比较了国内外退耕还林（草）工程实施的过程，并归纳出了国外类似的工程对中国退耕还林（草）工程的启示；重点探讨了中国退耕还林（草）工程与粮食安全之间的关系以及退耕还林（草）各参与主体在退耕还林（草）工程不同演进阶段的利益互动问题；最后在上述研究的基础上，提出了建立退耕还林（草）工程长效机制的若干政策建议。
　　本研究的主要观点和结论是：
　　（1）退耕还林（草）工程与中国粮食安全问题。本研究在科学认识“粮食安全”概念的基础上，分析了粮食安全在中国的特殊重要性，认为能否保证粮食安全将是退耕还林（草）工程顺利实施最为重要的前提条件；分析了影响中国粮食生产的生态因素，认为中国退耕还林（草）工程与粮食安全之间存在着既相互影响、相互制约，又相互促进、相互补充的辩证关系；对中国退耕还林（草）工程启动以后国内粮食供求关系的变化进行分析，并结合中央政府2004年开始在全国范围内实施的粮食“新政”及其效果，认为主要不是退耕还林（草）工程导致了中国粮食供给形势的紧张，更不能因此否定和停止退耕还林（草）工程，批判了退耕还林（草）工程“怀疑论”和“错误论”的思想。
　　（2）关于工程启动阶段的补贴问题。尽管影响中国退耕还林（草）工程启动的因素很多，但本研究认为最为重要的因素就是“补贴”，认为这是工程启动最重要的原动力；通过建立退耕还林（草）农户生产行为的经济模型，从理论上分析了不同的补贴数量对退耕面积的影响，认为补贴越多，农民退耕的积极性就越高；通过同一补贴数量对优劣等土地退耕比例将产生不同影响的分析，指出了我国现行政策中补贴标准“单一化”的弊端，并提出了进一步细化补贴政策，实行“差别补偿”的观点；通过对我国现行补贴标准的实证分析，得出了现行补贴标准相对较高的结论，并由此揭示了中国退耕还林（草）工程超计划推进的原因；结合样本地区数据分析，认为我国退耕还林（草）补贴中有相当部分转移到了国营粮食企业，并因此得出了解决国营粮食企业巨额亏损和挂账问题也是退耕还林（草）工程一个暗含的目标的结论；结合林草业发展的自然特征和退耕区社会经济状况，提出了应进一步延长补贴期限的观点。
　　（3）关于工程推进阶段的利益互动问题。本研究认为退耕还林（草）工程推进过程中一条最为重要的主线是各利益相关者的利益关系，参与主体都将依据于各自的“成本-收益”分析和对其他参与主体行为的判断，以实现各自利益最大化为目标理性地选择自己的行为；将退耕还林（草）的参与主体分为三个，即中央政府、地方政府和退耕农户，并结合工程实施中各自所扮演的角色分析其成本与收益的大小，得出了在现有政策框架内中央政府既得利益明显，而地方政府和退耕农户却利益有限且风险很大的结论；运用“博弈论”尝试分析了退耕还林（草）工程各参与主体彼此之间博弈行为，认为由于存在着目标冲突，因而相互博弈的结果使得地方政府和退耕农户都倾向于选择消极地参与退耕还林（草）工程行为，从而导致政策实施的低效率；运用“委托-代理”理论尝试分析了退耕还林（草）中政府与农户之间的激励机制和监督机制，认为政府必须与农户之间通过签订建立在各自利益基础上的契约并进行必要的监督，才能实施预期的目标。
　　（4）关于工程后退耕阶段的可持续机制问题。本研究认为克服退耕还林（草）短期行为，建立起长效机制的关键问题是能否使退耕区农民收入持续稳定增加，并分别从生态补偿、林（草）产权制度以及退耕区产业结构调整和后续产业发展三个方面探讨了努力方向；在探讨“生态补偿”概念的基础上，探讨了退耕还林（草）工程的外部性校正的两种流行理论——庇古的“利益调整理论”和科斯的“改变利益调整的初始条件理论”——的作用机理和内在的统一性，并从节约总交易费用（包括外省交易费用和内生交易费用）的角度提出了退耕还林（草）工程外部性校正的思路；结合我国生态补偿的探索实践，提出了退耕还林（草）生态补偿的基本方向；以产权理论为基础，分析了退耕还林（草）工程中的产权形成与产权残缺的特征，以及产权残缺对退耕还林（草）工程的不利影响，在分析国外生态公益林产权制度安排的基础上，结合中国实际，提出了以“混合产权制度”来优化退耕还林（草）产权结构的构想；在分析结构调整与经济增长互动效应的基础上，结合中国退耕还林（草）政策的实施，揭示了退耕地区农村产业结构调整和后续产业发展的必要性和可行性。
　　（5）基于上述研究结论，针对中国新时期退耕还林（草）工程与政策中存在的突出问题，分别从八个方面提出了建立退耕还林（草）长效机制的政策建议。粮食安全是退耕还林（草）工程实施最为重要的前提条件，更事关国家整体安全，一定要采取综合措施予以确保；探讨了科学地确定补贴标准的方法，应以此为依据实行“差别补偿”，并改变简单补贴钱粮的方式，辅之以政策支持、生态移民和发展教育事业等多种补贴方式，同时要结合不同地区实际，延长补贴期限；针对退耕还林（草）过程中各参与主题存在目标冲突和“非合作博弈”的倾向，提出了“参与式退耕还林（草）”的思路，以便有效地解决工程实施中的激励和监督问题；引入市场机制也是实现各参与主体利益均衡的有效方式，通过进一步强化私人承包制，实现经营方式创新，建立中介组织等方式，逐步克服退耕还林（草）由政府操作的种种弊端；按照以“混合产权制度”来优化退耕还林（草）产权结构的构想，提出了林业分类经营的观点，并就退耕还林（草）以后形成的不同林（草）的性质（生态林和经济林）提出了具体的思路；强调了一定要运用法律手段有效保护退耕还林（草）工程中所形成的林（草）的私有产权，包括林地的承包权和收益权，林地使用权的流转和地上林草权的保护等，切实保护退耕农户的利益；结合退耕区的政策环境、资源禀赋、社会文化背景以及结构调整的基本原理，提出了退耕区农村产业结构和后续产业发展的基本思路，认为应从以市场为导向和发挥自身比较优势出发，进一步优化农林牧结构、大力发展农林牧产品加工业、积极发展第三产业、促进劳动力异地转移和大力推动退耕区城市化发展等方面做文章。