新编中国政治制度史

绪论　第一节　中国政治制度史研究的对象　第二节　中国政治制度史的特点　第三节　中国政治制度史的研究和参考书　　一、中国政治制度史的研究概况　　二、研究中国政治制度史的参考资料　第四节　学习中国政治制度史的意义和方法　　一、学习中国政治制度史的意义　　二、学习中国政治制度史的方法上编：中国历代政治制度(史前-1911年) 第一章　中国政治制度的形成和发展　第一节　原始社会出现的政治制度萌芽　　一、三皇五帝　　二、原始社会氏族组织　　三、部落联盟和酋邦组织

绪论　第一节　中国政治制度史研究的对象　第二节　中国政治制度史的特点　第三节　中国政治制度史的研究和参考书　　一、中国政治制度史的研究概况　　二、研究中国政治制度史的参考资料　第四节　学习中国政治制度史的意义和方法　　一、学习中国政治制度史的意义　　二、学习中国政治制度史的方法上编：中国历代政治制度(史前-1911年) 第一章　中国政治制度的形成和发展　第一节　原始社会出现的政治制度萌芽　　一、三皇五帝　　二、原始社会氏族组织　　三、部落联盟和酋邦组织　　四、从习惯到制度的转变过程　第二节　中国古代政治制度的发展历程　　一、早期国家的政治制度　　二、争霸时期的政治制度　　三、皇权专制制度下的政治制度　第三节　中国近代的政治制度　　一、中西政治制度的碰撞和抗争　　二、晚清政治制度变化　　三、晚清政治制度变革的启示 第二章　王权和皇权制度　第一节　王权制度　　一、王权制度的形成过程　　二、王权的体现形式　　三、对王权的制约　第二节　霸主和集权制度　　一、霸主的出现和体现权力的形式　　二、中央集权制度的形成和君权的体现形式　第三节　皇帝制度　　一、王朝的最高首脑——皇帝　　二、皇帝的名位制度　　三、皇帝的权限和行使方式　第四节　王位、皇位继承和宗室制度　　一、王位继承——嫡子制度的确立　　二、皇位继承——保护和防范措施　　三、宗室分封——皇权专制的痼疾　第五节　皇权的变态形式——外戚和宦官擅权 一、后宫制度与外戚政治 二、宫省制度与宦官政治　第六节　君主专制政体转向君主立宪政体的失败试验　　一、谘议局和资政院　　二、《钦定宪法大纲》和《宪法重大信条十九条》　　三、责任内阁 第三章　中枢辅政制度及运行机制　第一节　贵族辅政制　　一、夏商周三代的贵族辅政制　　二、秦汉以后早期国家的贵族辅政制　第二节　宰相开府辅政制　　一、宰相开府辅政制的形成和发展　　二、宰相开府辅政制的运作方式及特点　第三节　宰相参议辅政制　　一、 帝宫层次与中外朝官　　二、宰相参议辅政制的沿革　第四节　宰相奉命拟旨辅政制　第五节　清末的责任内阁　第六节　辅政制度的发展规律及其特点 第四章　中央政务体制及运行机制　第一节　中央政务体制的发展概况　　一、早期国家中央政务体制的初建　　二、两寮六大到文武分职的政务管理体制　　三、三公九卿与中朝官尚书政务管理体制　　四、公省监台卿卫政务管理体制　　五、以《周礼》为本的政务管理体制　　六、以三省六部为核心的政务管理体制　　七、诸使差遣负责制的政务管理结构　　八、“因俗而治”的政务管理结构　　九、以一省制为核心的政务管理体制　　十、以六部为主体的政务管理体制　　十一、晚清的中央政务管理体制　第二节　中央政务机构的运行机制　　一、相府与诸卿政务系列的运行机制　　二、相府、尚书诸曹与诸卿政务系列的运行机制　　三、六部与寺监政务系列的运行机制　　四、部院寺监府政务系列的运行机制　第三节　中央政务管理体制的发展规律及其特点 第五章　地方行政体制及其运行机制　第一节　历代疆土和地方行政区　第二节　行政区名称的由来及级别变化　第三节　地方行政管理体制　　一、先秦地方行政管理体制　　二、秦以后的地方行政管理体制　第四节　少数民族地区管理制度　　一、西域都护和民族校尉　　二、羁縻府州和都护府　　三、土官制度和改土归流　　四、蒙藏地区的特别管辖 第六章　法律制度　第一节　法规的制定和沿革　　一、古代法规的概况　　二、清末对法规的修订　第二节　司法行政制度　　一、中央司法行政制度　　二、地方司法行政制度　　三、司法行政运行机制及特点　第三节　司法审判制度　　一、诉讼制度　　二、拘捕和证据制度　　三、审判制度　　四、监狱制度　　五、诉讼师与辩护制度 第七章　监察制度　第一节　监察行政体制　　一、中央直接控制的监察行政体制　　二、各级政府部门的监察行政体制　第二节　监察的职能　　一、对上的谏诤　　二、对下的监督弹劾　　三、对左右的牵制监督　第三节　监察的主要方法　　一、检核簿册法　　二、举劾案章法　　三、连坐告密法　　四、遣吏巡行法　　五、牵制监督法　　六、密查侦缉法　　七、密奏传呈法　第四节　监察制度的特点及其利弊 第八章　军事制度　第一节　兵役制度　　一、郡县兵役制　　二、谪罪兵役制　　三、招募兵役制　　四、世袭兵役制　　五、发奴为兵制　　六、民壮兵役制　第二节　军事编制与兵种配制　　一、军事编制(附表)　　二、兵种配置　　三、军事装备的生产与制造　第三节　军事管理制度　　一、军事领导与指挥制度　　二、军事后勤供应制度　　三、军事刑罚制度 第九章　财政经济制度　第一节　财政收支制度　　一、赋税制度　　二、徭役制度　　三、土贡制度　　四、财政的收支与管理　第二节　财政行政体制　　一、中央财政行政体制　　二、地方财政行政体制　第三节　经济制度　　一、先秦国家经济管理体制的形成　　二、秦以后经济管理体制的发展变化 第十章　科技文教卫生等制度　第一节　科学技术机构和管理制度　　一、天文历象机构和管理制度　　二、技术生产机构和管理制度　　三、图书管理和研究机构　第二节　文教卫生机构和学校制度　　一、文化教育机构和管理制度　　二、医药卫生机构和管理制度　　三、教育制度 第十一章　文书玺印符节等制度　第一节　文书制度　　一、诏敕和奏章　　二、国家机关之间的公文形式　　三、文书工作制度　第二节　玺印符节制度　　一、玺印制度　　二、符节制度　　三、玺印符节的管理制度 第十二章　行政辅助人员制度　第一节　胥吏制度　第二节　幕僚制度　第三节　长随家人　第四节　行政辅助人员与主官的关系 第十三章　职官管理制度　第一节　官吏选拔制度　　一、荐举制度　　二、科举制度　　三、征辟制度　　四、荫袭制度　　五、其他入仕途径　　六、官吏选拔制度的特点　第二节　任用制度　　一、任用种类　　二、任用方法　　三、任用限制　第三节　考课和奖惩制度　　一、先秦的考课和奖惩制度　　二、秦以后的考课制度　　三、奖惩制度　第四节　等级和俸禄制度　　一、等级制度　　二、章服乘舆制度　　三、俸禄制度（附表） 　第五节　休假退休和抚恤制度　　一、休假制度　　二、退休制度　　三、抚恤制度下编：中华民国政治制度(1912-1949年) 第一章　中华民国政治制度概论　第一节　中华民国政治制度的发展阶段　第二节　中华民国政治制度的形成及特点 第二章　政党制度　第一节　民国初年的政党政治　第二节　中国国民党一党专政制　第三节　国共两党合作制 第三章　议会制度　第一节　参议院（临时参议院）　第二节　变化无常的国会　第三节　国民参政会与国民大会　　一、国民参政会　　二、政治协商会议　　三、国民党包办的国民大会　第四节　议会制度的评析 第四章　元首制度　第一节　元首的产生和任期　第二节　元首的名称和职权　　一、临时大总统 　　二、大总统 　　三、临时总执政 　　四、大元帅 　　五、总裁会议 　　六、国民政府委员会　　七、国民政府主席　　八、总统 　第三节　中华民国元首制的特点 第五章　政府体制　第一节　北洋政府的责任内阁与辅政内阁　第二节　南京国民政府五院制　　一、立法院　　二、行政院　　三、司法院　　四、考试院　　五、监察院　　六、五院制与国民政府的关系　第三节　中央政务体制及运行机制　　一、总统府与部会政务系列的运行机制　　二、以党统政的政务系列的运行机制　　三、以部会为主体的政务管理体制　第四节　地方行政制度　　一、疆土和地方行政区划　　二、地方行政管理体制　　三、中央与地方的关系 第六章　法律制度　第一节　中华民国的法规　第二节　司法审判机构　第三节　诉讼审判制度　　一、审级制度　　二、检察制度　　三、审判制度　　四、监狱制度　第四节　辩护和公证制度　　一、律师制度　　二、公证制度 第七章　监察、考试与任用制度　第一节　监察制度　　一、监察机构　　二、监察部门的主要职权　第二节　考试制度　第三节　任用制度　　一、官吏及公务员的等级与任用　　二、官吏及公务员的资格　　三、官吏及公务员的甄别与考绩　　四、奖惩、抚恤、退休等制度后记

本书分别叙述了自古以来至1949年中国诸种重要典章制度的发展变化，同时考察了必然要受到各时期国体和政治体制统率和制约的各种单行制度。依据政治制度的基本原理和基本内涵，梳理和总结了中国政治制度形成和发展的过程，借以在洞悉政治制度“来龙”的基础上，把握“去脉”，使新的论述有所依凭，扎实跟进。本书在阐述一般规律的同时，重点分析其特殊性；在叙述制度的同时，重点分析其利弊和特点，进行动态的研究，拓展和丰富政治制度史的内容。全书内容充实，资料丰富，语言生动，是适用面宽而具有很高学术价值的教材。

《中国政治制度史（第2版）》是我们以前编著出版两部《中国政治制度史》的订正和较大幅度的充实。　　此前的两部《中国政治制度史》，是指1989年由中国人民大学出版社出版的按朝代顺序编写的版本，1991年由高等教育出版社出版的按行政、立法、司法、军事、财政、监察、文教、礼仪等系列单行制度的发展为线索编写的版本。这两部主题相同而体裁有别的书籍，在10多年的使用期间，都曾经重印多次，并都曾得到过海内外读者的殷切关爱，我国台港及日本一些院校有关专业也选用为教材，或指定为必读参考书。10余年来，读者们曾经给我们提出许多鼓励、批评和修改的意见，有些读者还曾多次来信，甚至要求会面以表达意见，对于读者诸君的厚意隆情，我们一直铭感在心，他们提出的宝贵意见，也被尽可能地吸收到本部教材之中。　　在重新撰写新著的时候，首先碰到的重大问题，就是在上述两种叙述体裁中，选用哪一种更为合适？哪一种体裁的表达较为简明，提供的政治制度史知识较为切于实用？我们对此产生过很大的犹豫。　　其实，按照朝代顺序的先后，以某一朝代的政治制度作为叙述对象的横切性叙述，与打破朝代间隔、按照不同专门制度的传承调整和更新的竖切性论述，在中国政治制度史研究中经常使用，也是并行不悖的研究方法，各有优长。以朝代的政治制度为叙述对象，可以更清晰地看到某朝代政治制度的规模和特点；按照专门问题纵向地论述，则便于看到4 000余年来相关制度的嬗变和利弊兴革，两者之间本来是可以纵横相济，互相参照和补充的，但是，作为一部篇幅有限的教材，则势难兼顾，必须在两者之中有所侧重。　　这部《中国政治制度史（第2版）》，我们决定采用以竖切为主，分别叙述自古以来诸种重要典章制度发展变化的体裁，同时也注意到各种单行制度必然要受到各个时期国体和总的政治体制的统率和制约，在各单行制度之间又必然存在着横向的紧密联系和协调，不同朝代的统治规模和重要施政措施也必应在论述单行制度中有充分的体现。　　之所以做这样的决定，是基于以下考虑：　　第一，为了减少不必要的重复。　　中国自夏商周三代以迄明清，有过记载的曾掌握统治权的所谓正统王朝33个，非正统王朝及农民起义政权百余个（参见《辞海》所载《中国历代纪元表》）。特别是在公元前221年，秦始皇建立起君主专制中央集权统一朝代以后，君主专制中央集权的国体、政体一直赓续存在了2 000余年。前后交替的朝代，在国家机关的设置，基本典章制度的厘定，行政区划的划分，官爵的名号和职权范围等方面，基本上因袭前代的模式，大同而小异。如果按朝代顺序逐一平铺直叙，必然无法避免过多的重叠。我们在既往的著作中，虽然也采取过求同存异，着重论述新兴朝代与前此政权相异，有所更新调整之处的方法，但总难避免冗赘。　　第二，为了从动态发展的角度论述中国的政治制度。


《中国政治制度史（第2版）》是我们以前编著出版两部《中国政治制度史》的订正和较大幅度的充实。　　此前的两部《中国政治制度史》，是指1989年由中国人民大学出版社出版的按朝代顺序编写的版本，1991年由高等教育出版社出版的按行政、立法、司法、军事、财政、监察、文教、礼仪等系列单行制度的发展为线索编写的版本。这两部主题相同而体裁有别的书籍，在10多年的使用期间，都曾经重印多次，并都曾得到过海内外读者的殷切关爱，我国台港及日本一些院校有关专业也选用为教材，或指定为必读参考书。10余年来，读者们曾经给我们提出许多鼓励、批评和修改的意见，有些读者还曾多次来信，甚至要求会面以表达意见，对于读者诸君的厚意隆情，我们一直铭感在心，他们提出的宝贵意见，也被尽可能地吸收到本部教材之中。　　在重新撰写新著的时候，首先碰到的重大问题，就是在上述两种叙述体裁中，选用哪一种更为合适？哪一种体裁的表达较为简明，提供的政治制度史知识较为切于实用？我们对此产生过很大的犹豫。　　其实，按照朝代顺序的先后，以某一朝代的政治制度作为叙述对象的横切性叙述，与打破朝代间隔、按照不同专门制度的传承调整和更新的竖切性论述，在中国政治制度史研究中经常使用，也是并行不悖的研究方法，各有优长。以朝代的政治制度为叙述对象，可以更清晰地看到某朝代政治制度的规模和特点；按照专门问题纵向地论述，则便于看到4 000余年来相关制度的嬗变和利弊兴革，两者之间本来是可以纵横相济，互相参照和补充的，但是，作为一部篇幅有限的教材，则势难兼顾，必须在两者之中有所侧重。　　这部《中国政治制度史（第2版）》，我们决定采用以竖切为主，分别叙述自古以来诸种重要典章制度发展变化的体裁，同时也注意到各种单行制度必然要受到各个时期国体和总的政治体制的统率和制约，在各单行制度之间又必然存在着横向的紧密联系和协调，不同朝代的统治规模和重要施政措施也必应在论述单行制度中有充分的体现。　　之所以做这样的决定，是基于以下考虑：　　第一，为了减少不必要的重复。　　中国自夏商周三代以迄明清，有过记载的曾掌握统治权的所谓正统王朝33个，非正统王朝及农民起义政权百余个（参见《辞海》所载《中国历代纪元表》）。特别是在公元前221年，秦始皇建立起君主专制中央集权统一朝代以后，君主专制中央集权的国体、政体一直赓续存在了2 000余年。前后交替的朝代，在国家机关的设置，基本典章制度的厘定，行政区划的划分，官爵的名号和职权范围等方面，基本上因袭前代的模式，大同而小异。如果按朝代顺序逐一平铺直叙，必然无法避免过多的重叠。我们在既往的著作中，虽然也采取过求同存异，着重论述新兴朝代与前此政权相异，有所更新调整之处的方法，但总难避免冗赘。　　第二，为了从动态发展的角度论述中国的政治制度。　　由于朝代更替频繁，对之逐一顺序论述往往只能停留在制度的因袭，诸如官制的建构形式，法规条文的规定等外在层面上，只能就典章制度言典章制度，难以鞭辟入里、从实在的运作和实质性的变化作出准确的说明。譬如，一般史家都承认秦朝肇建的国家制度对后代产生过重大的影响，所谓“二千年皆秦制”，这样的说法无疑是有符合历史事实的方面，因为秦代确立了以皇帝作为最高统治者，又设置三公九卿作为辅助统治的中央行政体制，在全国各地则设立郡县。这样的政治体制模式确实基本上为以后的朝代经久沿用；但也应看到，不论三公九卿抑或地方郡县制，在不同朝代亦屡有重要的、实质性的调整，有些方面已与秦代的定制迥异。又如史家每言“汉承秦制”、“清沿明制”，但细核之，西汉初数帝，虽然沿袭了秦代政制的外壳，实行中央集权，但文帝刘恒、景帝刘启执行的却是轻徭薄赋“与民休息”的政策，武帝刘彻更是“独尊儒术”，摒斥法家学说，都与秦始皇推行法家理论执行严刑苛法、租重役繁的做法大异其趣，可谓形同而神不同；至于满族入关后建立起清王朝，虽然在形式上也仿明官制，沿用《明律》，也移植了明代的内阁六部及院、寺、监、府等部门，但为确保满族作为统治民族的地位，特设掌握实权的议政王会议于内阁六部之上，又推行按民族定额分授官缺，八旗驻防全国等制度，清制实际上也是明制的变型。制度史的重要内容之一，就是探讨有关制度的沿革和变迁，考察其创立、健全和衰败的过程，研究其如何而变、为何而变的动因和社会效果，钩深索稳，钩沉实质，于表象中探讨精微，使用前后比较的方式，似更便于从动态中说明各项政治制度发展的脉络。　　第三，便于将典章制度纳入中国历史发展的长河中进行考察，便于与历史上出现过的重大事件和重要人物活动结合考察。　　任何典章制度都是一定历史条件的产物，都必然是培育和植根于一定社会环境，并起到过正负面不同的作用，它必然与各个时期的社会、政治、经济、思想文化活动密切相关，通过一定的事件和人物活动以体现出本身的功能。任何具有旺盛生命力的典章制度的创建和顺畅的推行，都是因为它适应了社会发展的需求，而任何流为虚文的典章制度只能是已经被甄汰了的、衰败了的死亡制度。当然也应该考究它们之所以勃兴，或之所以被甄汰，以及难逃衰败的社会根源；为此，就必须有理有据地说明有关典章制度演变的社会原因和得失经验。一切典章制度当然要通过一定人物来操作和运用，又必然会凸显在各个时期出现过的重大事件之中，成为矛盾的聚焦点。故此，研究中国政治制度史，必应以典章制度及其演变作为基干，精选不同时期不同性质的典型事件作为筋骨脉络，又以不同类型的政治人物的活动作为血液精神。政治制度应该与国家历史的整体发展密切攸关，是中国历史发展主流中不可分离的重要部分，应该是有血有肉、坚厚鲜活，经受过大量历史事实检验和论证的专门史；而不是一部干瘪苍白，仅是历代会典、百官公卿表或职官志的白话文简释本。作为一本教材，我们认为，采用专题性分别叙述，在结合中国历史发展方面会存在较为宽广的空间。　　第四，方便不同专业和不同阅读旨趣的读者，以满足他们对历史知识的不同要求。　　政治制度作为上层建筑最为重要的一部分，它的覆盖面可谓无所不包，由此也决定了中国政治制度史宽广的研究内容。上溯其源，下究其流，涉及军、政、法、财、文，以至民族、民俗等各个方面，历来被认为是研究中国历史和传统政治的一把必备钥匙。一本教材要囊括4 000余年政治制度历史发展的各个方面，难度是很大的，我们只能就其主体部分有重点的扼要论述，即使这样做，全书已逾80万言。考虑到选用本书作为教材的不同专业人员较多，读者的阅读旨趣也不尽相同，我们建议对于专门攻读中国政治制度史课程的本科高年级学生，特别是硕博研究生，以及有意全面了解中国政治制度史知识的读者，可以系统、全面地修习本书，以取得必要的基本知识；而对于其他不同专业和不同阅读兴趣的读者，则可以参阅与本人专业密切相关和感兴趣的部分。　　我们深知，要编写一部史料翔实，评论精当，体系完整，简明扼要而又具有较高质量的中国政治制度史，是一项十分艰巨的学术工程。中国历史上形成过浩如烟海的有关政治制度的典章、法则、条例，保存着大量围绕政治制度兴革利弊的评议和著作，涌现过许多为创建和改革完善不同时期政制作出过贡献的卓越人物，凭借或运用当时的典章制度演出过一幕又一幕震撼一时的事件。3 000多年来，我们的先人，包括一些帝王将相、在朝或在野的官僚及政论家，都相继发表过有关议论和见解，有些议论和见解是十分深刻和精辟的，曾经引发过持久和激烈的论战。凡此，都是我们应该郑重对待的思想财富和珍贵遗产。自20世纪初，运用新的史学和政治学理论方法，将研究中国政治制度史引入新的历史阶段，至三四十年代则已经蔚成风气，但其后由于战乱和其他原因，曾有过较长期万马齐喑的沉寂。值得庆幸的是，自改革开放以来，历史学界和政治学界重新着手对中国政治制度史进行系统的研究，除在重大理论问题方面有所突破之外，在研究方法上也有所创新，并关注到域外有关的研究，在注意吸收域外研究成果的同时，与域外的同行保持切磋沟通，使这门重要的学科再度进入繁荣发展的时期。20多年来，鸿篇杰作迭出，各种专题性的论著更是百花齐放、姹紫嫣红。我们深以能加入这样的序列为荣幸，并且愿意追随海内外学人之后，作出自己微薄的贡献。　　我们也深知，中国政治制度史的研究质量要得到持续的提高，必须分阶段、分专题进行探索，然后再加以综合。为此，在原有两部教材出版之后，我们并不敢因此怠懒，一直继续在做一些专题研究。中国历史上的官员，向来是拥有大小不同特权的人物，而官场从来就是集中诸种矛盾冲突之所，至于官箴官风更是历来备受注目的重大问题,官制无疑更是政制的核心之一。为此，我们曾花几年的时间和精力，完成了《中国官制史》的写作（上海东方出版中心，2001年）。我们研究工作较集中在明清两代，除先后出版了《清末宪政史》（中国人民大学出版社，1993年）、《明代州县政治体制研究》（中国社会科学出版社，2003年）、《明清州县官群体》（天津人民出版社,2003年）等专题书籍之外，还就明清州县衙门的架构和职能，就清朝内务府的特殊地位和特别功能，就清代的回避制度和陋规等也写作了一些论文。柏桦还以十年磨一剑的功夫，广泛收集古今中外有关中国政治制度史的论著和资料，初步建构成《中国政治制度参考资料库》，经过初步遴选编纂，于本书之后稍晚一些时间再出版《中国政治制度史教学参考资料》一书。这些初步的成果，都将汇聚到新编的教材中。我们之所以汇报上述工作，绝不是敝帚自珍，而是为了便于自我检讨和接受同行读者诸君的检验和批评。同时也是为了说明，中国政治制度史学术研究的繁荣，必须靠分工合力以及持久不懈的耕耘，甚至是若干代人的持久努力。学术建设从来就是艰巨和具体的，我们不过是恰逢其会，有幸承前启后，做一些披沙拣金的具体工作，深愿能为中国政治制度史这样的重大学术工程增添一砖一瓦。今后我们仍将继续探索前行，愿与海内外同行和读者诸君共勉。

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