当代英国公共服务改革研究

摘要

导论

一、问题的提出

二、研究综述

三、本书的难点与创新

四、研究方法

五、本书结构

第一章英国公共服务传统模式的形成与发展

第一节传统模式的由来

一、战时对于政府公共服务的新认识

二、艾德礼政府的根本性改革

第二节共识政治的形成及其公共服务模式

一、共识政治的形成

二、共识政治下的公共服务模式

第三节传统公共服务模式的特点

一、政府的双重角色

二、政府与社会关系的转变

三、低福利、低市场、普救型的公共服务

四、中央政府控制能力的增强

五、社会对公共服务基本需求的满足

第四节传统公共服务模式的困境

一、政府财政压力过大

二、国有企业效率低下

三、政府失灵凸现

四、经济持久增长的动力缺乏

第二章从撒切尔到梅杰：保守党政府的公共服务改革

第一节撤切尔政府公共服务改革的思想基础

一、新自由主义

二、新保守主义

三、新自由主义与新保守主义的契合

第二节撒切尔政府公共服务改革的进程

一、国有企业私有化改革

二、社会福利制度改革

三、政府公共服务体制改革

第三节撤切尔政府公共服务改革的得与失

一、撤切尔政府改革的积极影响

二、撒切尔政府改革的局限

第四节梅杰政府的公共服务改革

一、私有化改革的延续

二、社会福利领域的改革

三、公民宪章运动

四、竞争求质量运动

第三章布莱尔政府的公共服务改革

第一节布莱尔政府改革的背景分析

一、理论基础：第三条道路理论

二、时代的选择：全球化的挑战

三、政治基础：工党的改革

第二节布莱尔政府公共服务改革的进程

一、改革的价值选择

二、改革的基本路径

第三节布莱尔政府公共服务改革的特征分析

一、一致性与差异性

二、时代性与民族性

三、系统性与实用性

四、合作性与竞争性

五、普遍性与选择性

第四章英国公共服务的管制分析

第一节英国公共服务现行管制体制的表征

一、价值取向和改革目标的重新定位

二、政企分离管制模式的确立

三、管制机构的独立性增强

四、管制机制创新

五、管制政策的科学化、制度化和透明化

六、社会监管体系的构建

第二节英国公共服务管制体制的立法分析

一、公共服务管制立法的基本特点

二、磋商中的管制法律制定

三、管制立法的新动态

第三节英国公共服务管制体制的执法分析

一、公共服务的管制执法体系

二、公共服务管制执法体系的组织再造及其特点

三、控制与激励并存的多元执法工具

四、管制执法中的“博弈游戏”

第四节英国公共服务管制改进的重点政策分析

一、供给结构管制政策

二、行业准入管制政策

三、服务价格管制政策

四、服务质量管制政策

五、服务网络管制政策

六、20世纪90年代末以来公共服务管制政策的调整

第五章英国公共服务改革的政治分析

第一节政党对公共服务改革的影响

一、改革是政党自身纲领及其演变的结果

二、改革是政党赢得选民、长期执政的需要

第二节中央与地方关系的调整与公共服务改革

一、中央与地方政府关系的调整

二、关系调整与公共服务改革

第三节欧盟对公共服务政策的影响

一、撒切尔和布莱尔对于欧盟的不同态度

二、欧盟公共服务改革的政策对英国的影响

第四节工会与公共服务改革的互动

一、工会在英国的地位和影响

二、撒切尔和布莱尔对工会的态度和改革

三、当前英国工会的发展现状

四、工会与英国公共服务改革的关系

第六章英国公共服务改革的经济社会分析

第一节英国公共服务改革的经济因素

一、英国公共服务改革的经济动因

二、经济政策的演变推动公共服务改革深化

第二节英国公共服务改革的社会因素

一、社会结构的变化

二、社会发展与公共服务需求

第三节NGO在公共服务中作用凸现

一、英国自治传统、志愿传统与NGO的发展

二、社会参与和注重社区发展的政策影响

第七章英国公共服务改革的文化分析

第一节文化传统决定公共服务改革的特点

一、保守的改革

二、试错的改革

三、渐进的改革

四、实绩的考量

第二节社会文化提供公共服务改革的基础

一、互助的传统

二、济贫法的影响

三、宗教的教化

四、公众理念的转变

第三节政治文化推动公共服务改革的前进

一、对个人权利的尊重

二、对政府权利的限制

三、政府运作方式的特殊性

四、行政的价值追求

结语

主要参考文献

后记

　　本书以20世纪80年代以来英国公共服务供给的制度变迁为研究对象，系统全面地揭示了改革的动力、过程、特点及实际效果等，描绘了一幅当代英国公共服务改革的全景图，并从政治、经济、社会、文化等多个角度进行了分析，力图通过总结英国公共服务改革的经验教训，探索一般性规律，为我国构建公共服务型政府提供借鉴。　　20世纪70年代末以来，英国率先在全世界开展了一场持续的、声势浩大的公共服务改革运动，这一运动对政府职能的转变，对政府与市场、政府与社会关系的重构，以及对如何处理社会公平与效率的关系进行了积极的探索。从总体上来看，英国的改革取得了明显的成效，并产生了良好的示范效应，其改革的理念和相关方式为许多国家所推崇，从而形成了一股波及欧洲大陆、美国乃至亚非发展中国家的公共服务改革浪潮。这一浪潮又极大地推进了各国政府治理的制度创新和能力提升。目前我国正处于改革深化的关键时期，同样面临着体制改革、政府职能转变、治理制度变迁等一系列深层次的问题，如何借鉴国际的成功经验，特别是系统把握和分析公共服务改革发源地英国的实践，有的放矢地借鉴和吸收其经验教训，从公共服务改革的视角入手，研究探讨适合我国国情和现阶段发展需要、顺应全球发展潮流的政府治理新模式，对于转变政府职能，推进管理体制改革，构建公共服务型政府，具有重要意义，这也是本研究目的之所在。　　英国公共服务的改革是一个延续与变革共存的统一体，是一个系统改革的过程，是各种政治、经济、社会、文化因素交织影响，各种力量相互博弈的结果。而改革的过程和效果本身又反过来对各种作用因素、力量产生了深远的影响。为准确把握和分析这一过程，本文首先借鉴了吉登斯研究社会变迁的“契机一轨迹”方法，从20多年来的英国公共服务的政策规范和典型事件的分析中，寻找出制度变迁的契机，探索一系列“契机”是如何打破或重新塑造制度组合的，在此基础上勾画出其演变的历史脉络，即所谓“轨迹”。在描述“轨迹”的基础上，根据“制度变迁”理论的分析框架，在典型事件中，分析“片断”或“契机”中所隐含的制度环境、制度安排，探究治理过程中存在的诸多因素，如集体行动者之间的权力依赖，多部门之间的合作、公私部门之间的责权划分、政府的组织框架和管理方式、社会自治网络及其功能等的作用和影响，分析英国公共服务改革过程中，各行动者及其团体采取了怎样的策略行为，参与创造了历次变革的“契机”，促成了一次次的制度变迁的发生。依据这一研究思路，本研究从以下四个方面展开。　　首先，对英国公共服务制度变迁的“契机”进行分析，阐明了英国公共服务传统模式的形成过程和基本特点，并通过对英国20世纪70年代末政治、经济和社会背景的考察，揭示了传统公共服务模式面临的困境，探究公共服务改革的现实动因，这构成了本书的第一章。　　其次，揭示英国公共服务改革中制度变迁的“轨迹”。面对传统公共服务模式的困境，撒切尔政府打破共识政治，以新自由主义和新保守主义思想为指导，对英国公共服务进行了以私有化为基本取向的改革，改革有得有失，但大大转变了公共服务发展的方向。后继任的梅杰政府承继了撒切尔政府的基本改革主张，并在公共服务的竞争机制和质量提升方面有新的发展。工党政府上台后，以第三条道路理论为指导，试图在市场作用和政府责任、公平与效率方面探索一条平衡发展的新路。并以推动公私合作，政府与社会、与公民合作为主要方式，对社会政策进行了重大的变革。这一改革的轨迹，构成了本书第二、第三章的内容。　　第三，英国公共服务改革始终贯穿着一条主线，即公共服务管制体制的改进，它为人们理解和把握改革提供了一个很好的视角。在改革的过程中，政府管制的价值取向、职能定位、手段方式和政策都发生了一系列的转变或创新。不断完善的公共服务管制体制和机制成为英国公共服务改革成功的重要保障。本书的第四章对英国公共服务的管制体制和政策进行了较为系统的分析。　　最后，本书根据制度变迁理论的分析框架，通过对典型改革的剖析，对英国公共服务中的制度安排和治理过程，以及各影响因素和行动体进行了分析。重点从政治、经济社会、文化三个方面入手，揭示了政党、政府间关系、工会、国际组织、经济政策、社会结构以及不同方面的文化与公共服务改革之间的互动关系，进一步加深了对英国公共服务改革进程及相应的政府治理创新的认识。它们共同构成了本书第五、第六、第七章的内容。　　本研究在以下方面有所创新和突破：第一，以英国公共服务供给的困境为研究的源起，以制度变迁的整个过程为研究对象，对英国公共服务改革的动力、过程、影响因素及实际效果进行梳理，是一个相对系统的研究。第二，研究视角有不同之处。笔者认为，任何制度安排、政策变迁都是由具体的行为者在一定的社会情境中实施的，与跟其发生作用的环境之间有着复杂的互动关系。因此，论文运用制度分析的框架，以利益分析作为重点，从政治、社会经济、文化等方面对英国公共服务的改革进行分析，从而将问题的研究引向深入。第三，在分析过程中特别关注从公共服务本身的特质和属性来探究其供给制度变迁中政策空间的形成。第四，笔者认为，英国的改革大致经历了一个从化公为私打破垄断，促进竞争提倡合作的过程，由此建立起的用市场机制提升效率，以政府责任保障公平，动员多元主体共同参与、合作治理的模式，应该成为公共服务改革的基本路向。【作者简介】　　曹现强，1967年出生，法学博士，教授，现任山东大学政治学与公共管理学院副院长，MPA教育中心主任，山东大学城市发展与公共政策研究所所长。主要从事行政理论、公共政策、公共部门绩效管理的教学与科研。近年来，先后承担了“城乡公用事业市场化中的风险防范与控制”、“城乡一体化进程中的公共政策研究”、“政府与非营利组织的绩效评估”、“中小企业自助组织研究”等国家和省部级项目。已出版《当代西方行政管理体制》、《公共管理概论》、《公共决策导论》等10多部著作和教材。