公共开支管理

绪论：公共开支管理概览

一、定义与目标

二、计划经济中的公共财政

三、改进转型期国家的公共开支管理

四、变革管理的方法

五、改革进程的管理

第一部分预算及机制背景

第一章预算与预算内容

一、基本定义

二、立法预算拨款授权的性质

三、预算内容

四、具有财政影响的其他形式的政府活动

五、预算文件

第二章法律和机构框架

一、执法机构内部的责任分配

二、立法机构的作用

三、各级政府间的职责分配

四、法律框架

第三章欧洲预算及加入欧盟的影响

一、欧洲预算

二、欧盟的国家预算政策

第一部分总结

一、要点

二、改革方向

第二部分资金分配

第四章预算分类、预算提交和预算编制

一、支出分类

二、预算提交

三、实用做法

四、管理主义

第五章政策制定和预算编制

一、宏观经济和政策条件

二、制定宏观经济框架

三、健全的预算编制的条件

四、预算编制过程

第六章跨年度预算编制及投资规划

一、跨年度预算编制

二、其他支出规划与预测活动

三、预算投资及规划投资

第二部分总结

一、要点

二、改革方向

第三部分预算执行的管理

第七章预算执行流程

一、预算执行的目标

二、支出循环

三、责任的分配

四、预算拨款管理规则

五、预算实施的其他问题

第八章应付款项、人员和采购管理

一、应付款项管理和拖欠

二、人员预算及其支出控制

三、公共采购

四、外包

第九章国库职能和现金管理

一、国库职能

二、现金管理

三、财务规划和财务预测

四、政府债务管理

五、政府资产管理

六、政府与中央银行的关系

第十章内部控制与内部审计

一、简介

二、内部控制

三、内部审计

四、候选国对欧盟基金的财务管理

第三部分总结

一、要点

二、改革方向

第四部分会计、报告和审计

第十一章会计

一、会计框架

二、权责发生制会计

三、改革会计制度

四、特殊问题

第十二章财务报告

一、一般原则

二、主要报告

第十三章财务管理信息系统

一、综合方法

二、财务管理系统

三、预算执行和会计核算

四、技术方面

第十四章外部审计

一、有效审计的前提条件

二、审计类型

三、报告审计结果

四、根据审计结果采取行动

五、审计的局限性

第十五章绩效考评和项目评估

一、绩效考评

二、项目评估

第四部分总结

一、要点

二、改革方向

附录一关于公共开支管理体系的调查问卷

附录二建立国家基金制度

附录三欧盟涉及财政监督、预算、财政控制和审计事宜的相关规则

附录四国际货币基金组织《财政透明度实务守则》

词汇表

缩略语表

参考书目

部分网址

译后记

　　本书填补了公共开支管理文献方面的一个重要空白，内容具有一定的深度和广度，明确定位于满足转型国家（特别是中欧和东欧的转型国家）的需要。虽然这些国家在十年前就已经开始实施转型了，但是其实施的许多基本改革仍然没有完成，并且政府正在重新审视过去的改革。转型国家想加入欧盟必须满足一些最低要求，而这些最低要求极力促使这些转型国家在预算编制、会计及审计方面达到一个可接受的绩效标准。但是，经合组织成员国通过相互学习经验及成功实践，不断改革各自的制度，同时新的国际标准也得到了设立和发展，从而导致这些最低要求日益提高。我们希望本书能成为政策制定者和预算编制人员的基本参考资料，或成为培训计划、远程教育课程的一部分。　　本书内容从预算编制到预算执行、控制及审计，涵盖了公共开支管理的所有方面。本书旨在成为一本实用的、有效的指南，以帮助有关国家制定并执行涉及公共开支管理的新法律和程序，并提高预算程序和信息的透明度。我们相信，本书除了能够引起中欧及东欧地区国家的兴趣之外，还能引起世界上所有地区的发展中国家及转型国家（包括发达国家）的兴趣。对于任何国家，健全的预算编制制度都依赖于明确的最高原则及执行的实践情况。　　国家预算是一个非常重要的政策工具，用于管理政府所能获取的公共支出的有限资源，实施国家的经济及社会优先发展项目。竞争性政策目标正是通过预算过程得到调整以适应现实情况并得到具体实施的。　　从预算编制到预算执行、控制及审计，本书对公共开支管理的所有方面进行了全面深入的分析。本书旨在成为一本实用的、有效的指南，以帮助有关国家制定及执行涉及公共开支管理的新法律和程序，并提高预算程序和信息的透明度。本书能够引起许多国家的兴趣，但特别侧重于满足转型国家的需要，尤其是那些想成为欧盟成员国的中欧及东欧国家。和世界上其他国家一样，这些国家正在改革其预算制度及程序，以达到国际标准。　　本书分为四个部分，每部分的结尾都有一个概要，内容涉及改革的要点和方向。　　绪论总结了公共开支管理制度的三个核心目标：财政的可持续性、高效的资源配置及运营效率。国际货币基金组织（IMF）的《财政透明度实务守则》强调，透明度是另外一个重要目标。该部分强调了中欧及东欧国家进行改革的重要性，现有制度仍然制约着公共开支管理程序的改革及财政部机构作用的加强。该部分制定了一个“基准”，相关国家据此评估其公共开支管理制度是否达到国际标准，是否满足欧盟成员国资格的具体要求。　　绪论在结尾部分阐明了转型国家可能会采用的方法，以及有效管理改革过程。公共开支管理制度改革的成功离不开在各项活动之间进行有效的交流、合作及协调，原因是上述活动涉及公共管理的其他领域。对于财政部门或其他直接受改革影响的部委及组织而言，作出改革的承诺非常重要。　　第一部分介绍了预算及机制情况。　　第一章阐明了预算的基本概念和定义，涵盖尽可能广泛的内容，以体现三个核心目标的必要性，以及使用诸如预算外基金和预算内账外支出的特殊安排。本章还分析了其他形式的带有财政影响的政府活动，例如准财政活动、政府负债和或有债务、贷款担保及税式支出。　　第二章说明了通过宪法及基本预算法赋予预算健全的法律基础的重要性。为此，必须在参与预算过程的各部门（行政部门和议会）之间以及在财政部与各部委及其他支出单位内均衡地分配责任。本章还说明了基本预算法应该具有的要素，详细考察了在中央政府及次中央（州及地方）政府实体之间分配财政责任的情况，即“财政联邦制”问题。　　第三章说明了欧盟预算的主要特征，支出及收入的要素，欧洲委员会、内阁及欧洲议会的作用，以及编制年度预算和执行预算应遵循的程序。本章还详细考察了欧盟预算对欧盟成员国和候选国的国家预算及财政政策产生的影响。稳定公约及候选国获取加入欧盟前基金，都要求这些国家加强预算纪律，使国家会计及公共财政数据达到欧盟标准，建立跨年度预算框架，并引入严格的监管、控制及报告程序。　　第二部分研究了与资金配置、政策制定及预算规划相关的问题。　　第四章说明了在预算中提交支出的情况，以及依据职能（COFOG）、经济分类（GFS）和行政单位构建高效的现代预算分类体系的重要性。本章还详细考察了业绩预算编制法及计划预算编制法的作用及局限性。　　第五章说明了在编制预算时使用的主要步骤及程序。首先是政府制定宏观经济及财政政策框架，包括主要的中期财政目标。本章详细考察了编制预算的不同方法（例如由上而下的方法和由下而上的方法）、财政部在制定方针并发布通知以详细说明预算的主要假设和参数方面所起的重要作用、预算时间表、谈判过程，以及在年度预算编制过程中的责任分配。　　第六章解释了中期预算框架（MTBF）及该领域内的主要问题，即制定政策基础、设计新的政策和计划，以及在年度预算编制与跨年度预算编制之间建立联系。本章还详细考察了资本投资规划和中期预算框架之间的关系、公共投资计划（PIP）的作用，以及在对运营支出和资本支出进行预算编制时使用综合方法的必要性。　　第三部分介绍了预算的执行及管理，包括内部（管理）控制和内部审计。　　第七章说明了预算执行的广义目标及相关的主要问题。这些问题包括明确定义承付款项和审核阶段、拨付资金的运作规定、合规性控制，以及与跨年度承付款项有关的特殊问题。本章还讨论了预算拨款管理规则（例如，在预算分项之间调剂资金）、挥霍和节余问题，以及对预算执行实施监管。　　第八章阐明了预算执行的三个重要领域：应付及拖欠款项的管理、人员支出的预算编制和控制，以及采购过程的管理。在上述领域中，均有可能出现滥用及低效管理公共资金的情况。因此，中央政府需要加强管理。在欧洲地区，欧盟成员国的法律及程序必须与欧共体采购指令及其他国际规定保持一致。本章还讨论了将公共服务对外承包给私营部门企业的优势和劣势。　　第九章详细考察了国库职能和现金管理。最基本的目标是使用国库单一账户集中管理现金余额，以最大限度地降低成本，并提高支出与收入的效率。政府需要运用高效的财政规划及预测方法。本章还阐明了与公共债务及政府资产管理有关的问题。　　第十章集中讨论了实施高效的内部（管理）控制及内部审计程序。在寻求最大程度地降低风险时，上述程序是不可或缺的。内部（管理）控制有两个主要的方法可以采用：一个是以中央集权为特征的方法（例如，由财政部指派的官员实施内部控制）；另一个是以权力下放为特征的方法。本章还有一部分内容介绍了在欧盟候选国中通过国家基金制度对欧盟基金进行财务管理的情况，而具体的欧盟规章适用于这一国家基金制度。　　第四部分讨论了有关会计、财政报告、信息系统、审计及绩效考评和评估等事项。　　第十一章详细考察了会计框架，该框架是完善的预算编制制度的核心。本章讨论了现金收付制和权责发生制这两种会计方法，及在此基础上变化而来的其他方法所具有的优缺点。总体而言，本书主张在使用权责发生制会计之前，转型国家更应该着重于建立一个高效的现金收付制会计。本章还讨论了有关权责发生制预算、长期会计、成本测算及资本开支等特殊问题。　　第十二章讨论了有关编制预算执行报告、政府内部财务报告的范围及内容等问题。政府必须通过议会及外部审计过程，对上述报告实施可靠的外部审查。　　第十三章介绍了在政府财政管理中使用的综合信息系统的结构，其中包括预算编制与执行、债务管理、现金规划、支出实施、收入取得，以及会计与报告等各种系统。　　第十四章介绍了外部审计职能。不同的审计具有不同的特征（事前审计、事后审计、合规性审查、认证审计及资金效益审计），高效审计的先决条件也得到了明确规定（独立性、审计范围及专业技能）。本章还详细介绍了外部审计结果的报告及审计过程的局限性。　　第十五章说明了绩效考评及计划评估过程。绩效考评要求谨慎地设计和实施工作。这是一种资源密集的工作，如果使用不当，成本可能会超过收益。各种计划评估方法都可能发挥作用，但也有相似的局限性。在转型国家，这种情况尤为突出。　　本书包括四个附录：　　.附录一是一张调查问卷，用以帮助致力于公共开支改革的各国对诸如预算编制、现金管理或内部审计方面的制度所具有的效力及缺点进行考评，并及时评估这些制度的改革成果。该问卷还可以帮助相关国家将本国的业绩效果与其他国家进行比较。　　.附录二是一张由某些主要问题构成的核对表，这些问题涉及通过国家基金建立一个高效的制度以管理欧盟基金。　　.附录三是一张清单，内容是与预算、财务控制及审计有关的主要欧盟管理条例。　　.附录四再次阐明了国际货币基金组织编写的《财政透明度实务守则》。　　本书还附有缩略语表、词汇表、参考书目、若干网站的简短目录。