中国乡镇选举改革研究

摘要

导论

一、问题的提出

二、研究文献的检视

(一)选举改革的过程观察

(二)选举改革的制度分析

(三)选举改革的政策解构

(四)海外学者的研究

三、概念、理论与方法

(一)地方政治创新的实践

(二)政党适应性的改革

(三)实证研究方法

四、研究思路与框架

第一章我国乡镇长选举改革的探索

一、乡镇政权的制度分析

(一)乡镇党委

(二)乡镇政府

(三)乡镇人大

二、基层政权的民主实验

三、乡镇长选举改革的类型与模式

(一)广泛参与型的选举改革

(二)有限参与型的选举改革

四、上下互动的改革

(一)来自上层的动力

(二)来自地方官员的动力

第二章我国乡镇长选举改革的创新与限度

一、改革的创新性

(一)选举程序的创新

(二)选举竞争的提高

(三)选民权利的提升

(四)基层政权合法性程度提高

二、改革的限度

(一)上级主导作用明显

(二)改革缺乏可持续性

(三)选举程序的粗陋性

(四)选举竞争性较弱

三、改革的三重障碍

(一)法律层面的障碍

(二)政治层面的障碍

(三)制度层面的障碍

第三章我国乡镇党组织领导人的选举改革

一、干部选拔任用制度

(一)干部选用的原则

(二)干部选用的程序

(三)公开选拔和竞争上岗

二、党内民主的战略部署

(一)探索党代会常任制

(二)保障党员权利

(三)加强党内监督

(四)发展民主选举

三、从点到面：乡镇党委选举改革的展开

四、案例比较与解析

(一)四川省的探索：公选与直选

(二)湖北省的探索：“海推直选”与“两票推选”

(三)江苏省的探索：公推公选(公推竞选)

第四章乡镇党政班子公推直选的类型与模式

一、从公选到直选：乡镇党委选举改革的技术转换

(一)公推公选

(二)公推直选

二、公推直选的类型

(一)公推直选乡镇党委书记

(二)公推直选乡镇党委委员

(三)公推直选乡镇党政班子

三、乡镇公推直选的创新合法性

(一)公推直选改革巩固了乡镇党委的领导权威

(二)公推直选改革优化了干部选任的渠道

第五章乡镇党委公推直选的绩效与缺失

一、乡镇党委公推直选改革的绩效

(一)改革的民主绩效

(二)改革的经济绩效

(三)改革的监督绩效

二、乡镇党委公推直选的问题

(一)参与不足，动员依赖

(二)主导过度，量体裁衣

(三)人存政举，人走政息

(四)重视推荐，忽视选举

(五)制度不兼容

三、进一步完善乡镇党委公推直选的政策建议

(一)经验总结与制度完善

(二)提高选举的竞争性

(三)将选举与监督考核协同起来

(四)进行改革配套，降低选举成本

结论

一、地方政治创新与干部体制革新

二、地方政治创新的民主意蕴

三、政党推动下的地方性政治创新

参考文献

附录一：中国民主选举：从广度到深度

附录二：浅论现代社会的政治选举

附录三：《党政领导干部选拔任用工作条例》

附录四：《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》

后记

　　本书梳理了十余年来我国乡镇选举改革的实践历程及制度创新的意义，指出中国乡镇选举改革是在中央与地方合力推动下的地方政治创新实践。这一创新实践在发展基层民主和党内民主的中央精神以及具有创新意识的地方官员推动下，不断深化和拓展。乡镇选举改革在选举方法上经历了公推公选、直接选举与公推直选的发展变化，在选举对象上也由乡镇长的选举改革向乡镇党委及乡镇党政班子的选举改革转变。乡镇选举改革在深化基层民主、优化干部体制、探索党内民主等方面进行了重要的探索；然而由于制度不兼容、动力不足、主导过度等原因，乡镇选举改革的进展还较为缓慢，当前乡镇选举改革还需要进一步地修正完善。以乡镇选举改革为主要内容的地方政治创新的持续推进，表明中国政治发展道路是一条在执政党领导下的自下而上、由党内到党外的改革路径。　　在村民自治开展了20年之后，以遴选乡镇党政领导人为主的乡镇选举改革，标志着中国基层民主开始发展到一个新的阶段。乡镇选举改革的主体不再是草根性的村民自治组织，而是国家政权机关，改革也被视为地方性的政治创新活动。这一地方性政治创新在适宜的宏观政治氛围和地方官员的推动下得以展开。　　我国乡镇选举改革有一个明显的阶段转换。从1998年5月起，四川省遂宁市保石镇和横山镇开展镇长“公推公选”的试点开始，到2002年为第一阶段。这一时期出现乡镇长直接选举或变相的直接选举、乡镇长“公推公选”、“乡镇领导班子任内‘信任投票”’等各种改革形式，并以乡镇长直选和变相直选最引世人关注。第二阶段是从2002年在第一阶段各种改革尝试基础上，逐步向以乡镇党委或者乡镇党政领导班子的“公推直选”为主要改革模式发展。从选举方式上看，“公推公选”、“两票制”、“三票制”、“公推竞选”、“两推一选”等多种探索，逐步向“公推直选”过渡。这两个阶段的差异主要表现在两个方面：一是选举对象的变化，由乡镇长选举方式改革，转向乡镇党委书记、党委委员或党政班子成员选举改革。这一变化表明，用“党内民主”引领“人民民主”，有助于巩固执政党基层组织的组织权威和领导核心。二是选举方法的变化，由公推公选或者直接选举向公推直选的过渡。公推直选是传统干部选拔制度与民主选举的“嫁接”产物，在坚持党管干部的原则基础上，既吸纳了党外群众和各界代表广泛参与乡镇党组织领导人的直接推荐和民主评议，同时又充分发挥党员的民主选举权利，票决产生乡镇党委领导人。相对于公推公选而言，公推直选在保障党员权利和推进党内民主方面更进一步；相对于直接选举，公推直选与既有的政治框架，如党管干部和干部选拔任用制度结合更为密切，是一种风险性较小的增量改革。　　在地方性政治创新实践中，各地进行了各种形式乡镇选举的改革与创新。在1998年四川省步云乡和广东省大鹏镇的乡镇长直选改革，主要都是通过发动普通选民而非人大代表，参与乡镇长候选人的推荐乃至选举。然而这一改革由于法律、制度及政治层面的障碍而停止。近年来乡镇党委的公推直选得到了广泛的探索，从选举对象上看，分为公推直选乡镇党委书记，公推直选乡镇党委委员(含书记)，公推直选乡镇党政班子全体成员；从选举方法上看，有湖北省咸安区实行“两票推选，交叉任职”，湖北省京山县杨集镇“海推直选”，以及四川省新都区“公推直选，书记组阁”等各种形式。改革形式的多样性除了各地在探索中刻意追求“创新”外，更主要是在坚持党管干部原则的同时，因地制宜地推进民主化改革，同时也表明，改革本身仍然处于探索阶段，尚未上升到整体规范、普遍推广阶段。　　乡镇选举改革对干部选拔任用制度产生积极的修正作用。乡镇长直选改革过程中，许多地方将乡镇长候选人的提名权和推荐权交给普通选民与各界代表，也允许符合条件的候选人自荐，从而激活了我国文本制度中的公民权利，突破了传统干部选拔中事实上组织提名的单一方式。在公推直选乡镇党委书记或党政班子成员的改革过程中，同样允许党外群众和党员共同参与乡镇党委领导人的推荐，在民意测评阶段也广泛吸收各界代表人士的参与。乡镇选举改革也提高了选举的竞争性，不论是乡镇长还是乡镇党委领导人的选举改革，都不同程度地允许候选人进入村组开展实地调研，撰写调研报告，发表竞选演讲，接受代表质询和提问。乡镇领导候选人与选民进行了近距离的交流和沟通，从而获得了是否得到“群众公认”的检验。　　尽管乡镇领导人的选举改革开展了十多年，但是进展仍然较为缓慢。从改革的动力来看，改革更多地体现为一种组织推动型，上级党委和组织部门推动改革的展开，被动员参与的群众往往缺乏内源的动力。改革过分依赖于个别的创新型官员，“人存政举，人走政息”现象明显，改革缺乏持续性。在既有的制度框架约束下，当前的乡镇选举改革更多的是在候选人“推荐”环节做文章，在选举环节上的探索并不多，从候选人提名推荐，到民主测评，到预选，再到正式选举，越往最后选举环节，参与者的范围就愈加狭窄。由于当前党内对竞争性选举认知尚有争议，乡镇选举改革还有较大的探索空间。　　乡镇选举改革的发展进程中，先后遇到各种阻力和批评。早期的乡镇长的选举被质疑违背相关法律而基本停止。乡镇党委公推直选的探索，在完善干部制度和推进党内民主的同时，也与既有的制度框架如干部选拔制度和人大制度等形成张力而受到批评，但是改革的步伐却未停止。这一改革的持续性说明中央在推动乡镇选举改革方面的决心，以及这一支持对于这一改革进程的重要影响。　　中国的乡镇选举是中国共产党推动下的地方性政治创新。面临日益加剧的社会利益分化和人民群众政治参与积极性的提高，为了提高党和政府与人民群众的密切联系的程度，增强党执政的政治合法性，遏制吏治腐败，执政党通过推进乡镇选举改革来提高党内基层民主的实现程度，探索以党内民主引领人民民主的实现具体形式，通过引入选举民主来提高传统干部选拔机制的民意基础，实现增量式的政治发展。乡镇选举改革通过引入群众参与，扩大干部选用过程中的群众公认权重，优化了现有的干部选拔制度。同样，改革过程中所采取的各种选举操作方式，如“两票制”、“两推一选”、“公推直选”等，丰富了党内民主的具体实现形式。这一改革也可以视为宏观民主政治发展的微观试验，地方政治创新的成效可能影响到领导层逐步推动自下而上政治改革的决策和部署。【作者简介】　　黄卫平，教授，深圳大学当代中国政治研究所所长。主要学术范围：当代中国政治，主要学术著作有《中国政治体制改革纵横谈》、《历史回顾与现实思考极左现象研究》等，主编《当代中国政治研究报告》、《政治学与公共管理论丛》、《深圳大学当代中国政治研究所学术文库》、《中国地方治理与政治发展实证研究丛书》。